“Pero en la monarquía de España, donde las provincias son muchas, las naciones diferentes, las lenguas varias, las inclinaciones opuestas, los climas encontrados, así como es menester gran capacidad para conservar, así mucha para unir”
Baltasar Gracian
ESPAÑA: LA CUESTION TERRITORIAL
I.- INTRODUCCION.
Escribo estas líneas cuando aún no conocemos la sentencia del Tribunal Constitucional sobre El Estatuto de Autonomía de Cataluña, a requerimiento del Partido Popular y cuando acaban de celebrarse los referendos sobre la independencia de Cataluña en una treintena de municipios catalanes. No digo que ambos hechos estén relacionados, aunque la tardanza en producir la sentencia (más de tres años), las filtraciones (¿interesadas?) sobre sus deliberaciones, la intransigencia de los nacionalismos en competición y de sus medios afines, están de nuevo, generando (crispando) un debate sobre “la cuestión territorial” en España.
Llamo “cuestión territorial” al debate sobre la posibilidad de encajar (y como) en la realidad estatal española, su realidad plurinacional. Porque en el fondo esta es la cuestión. ¿Puede la España del siglo XXI articular una solución política para la mayoría, aceptando su pluralidad de identidades territoriales? ¿Cabe esa solución en la Constitución Española de 1978? Mi respuesta a ambas cuestiones es afirmativa, por ello, voté afirmativamente en las Cortes Generales, los Estatutos de Autonomía para Cataluña, Valencia y Andalucía, como solución para una nueva etapa de desarrollo del Estado autonómico
Pensando sobre ello he recordado una experiencia personal que me servirá para centrar la cuestión Hace años siendo Presidente del Parlamento de Andalucía, invité a Juan Linz sociólogo español afincado en USA, a dar una conferencia sobre el futuro de la democracia. Como estudioso que era de los problemas de organización territorial de España, le manifesté mi preocupación (era el año 1996) sobre las razones de que no encontrábamos un mecanismo de cierre del Estado Autonómico, los permanentes debates sobre la financiación autonómica (era el momento del pacto PP-CiU sobre financiación autonómica al que se opuso Andalucía) que mezclaban identidad territorial con intereses económicos, me parecían una bomba de relojería sobre el sistema político español. Me miró y me dijo: “¿Por qué es tan pretencioso joven y pretende resolver en 20 años lo que no hemos sido capaces de resolver en 500? El gran éxito de la Constitución del 78 y de la transición –continuó-ha sido garantizar los mejores 20 años de convivencia política de ciudadanos y pueblos en la historia de España. Deje usted de buscar la solución definitiva y trabaje por garantizarle a la siguiente generación otros veinte años de convivencia política en el seno de la Unión Europea, que ya ellos por la cuenta que les traerá darán los siguientes pasos”.
La sabia respuesta de J.J. Linz me hizo repensar la cuestión y plantearla desde unas premisas que sirvieron entonces y que deben servir ahora. Tres cuestiones me parecen esenciales a la hora de afrontar “la cuestión territorial” en España:
- La pluralidad territorial como elemento constitutivo de España.
- La inexistencia de un consenso básico sobre la idea de España. La pugna entre la España horizontal y la España vertical y como consecuencia sobre la articulación política del Estado.
- La solución de los Constituyentes de remitir al proceso político la concreción del modelo, al resultar imposible el acuerdo sobre el mismo. Proceso abierto.
- El pacto como método de avanzar en la construcción estatal.
De eso se trata hoy, de buscar la solución para otra generación, sin pretender que sea la definitiva en un mundo tan cambiante como el que nos ha tocado vivir. Desarrollemos algo más estas cuestiones.
II.- EL PLURALISMO TERRITORIAL COMO ELEMENTO CONSTITUTIVO DE ESPAÑA
España surge como Estado (1492/1515) como una estructura confederal, por la “unión personal” de Isabel y Fernando, hecho este que tendemos a olvidar con demasiada frecuencia. Estructura confederal que perdura durante casi dos siglos, hasta los Decretos de Nueva Planta de Felipe V, comienzos del siglo XVIII, por los que se abolieron las instituciones políticas y administrativas de los cuatro reinos aragoneses y se sustituyeron por las castellanas. Desde entonces, distintas situaciones, pero con dos conclusiones contundentes:
- El modelo de Estado centralizado al modo que lo estableció la Revolución francesa sólo se ha podido imponer autoritariamente en España.
- En todos los periodos de libertad (pocos y cortos) que han existido en España, “la cuestión territorial” se ha situado en el centro de la agenda política.
No nos encontramos ante una cuestión caprichosa, producto de las ambiciones y torpezas de la clase política, central o periférica, sino que responde a un problema estructural no resuelto y que a estas alturas del siglo XXI sólo lo podemos afrontar desde perspectivas democráticas.
III) ¿DÓNDE RADICA LA DIFICULTAD?
CORRIENTES DE FONDO SOBRE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ESPAÑA SOBRE EL MODELO DE ESTADO.
La dificultad radica, desde mi punto de vista, en que a lo largo del proceso histórico, en España, se han articulado tres corrientes de pensamiento sobre la cuestión territorial, tres corrientes de fondo, con modelos de Estado contradictorios, y las tres se plasman de una manera u otra en la Constitución española de 1978 (simplificando mucho)
§ El nacionalismo español con un modelo de Estado centralista. Acepta el modelo constitucional siempre en su lectura más restrictiva y presentará toda modificación como una cesión intolerable a los nacionalismos periféricos
§ El nacionalismo periférico con un modelo de Estado basado en la singularidad de su relación con el Estado, incluyendo la posibilidad de autodeterminación. (La vocación de todo nacionalismo político es tener su propio Estado)
§ El que podríamos llamar, la tercera vía, de perfiles ideológicos menos definidos, con distintos grados de intensidad, en el que caben los federalistas, los autonomistas y todos aquellos convencidos de que la realidad plurinacional de España solo puede ser articulada por un Estado capaz de aunar unidad y diversidad, acompañada esta, de grandes dosis de autogobierno, es decir, por un Estado federal. Esta corriente se ha convertido en la plataforma del pacto de los nacionalismos en competición. Así ocurrió en la II República con el Estado Integral, así en la Constitución del 78 y en el desarrollo subsiguiente del Estado autonómico, que E. Aja, en el libro ya citado, define como federalista con hechos diferenciales.
IV) ¿POR QUÉ EL DEBATE AHORA?
Existe una convicción generalizada por parte de la opinión pública conservadora y parte de la progresista de que el debate lo propician los nacionalistas por su insatisfacción con el modelo resultante del Estado Autonómico. Y ponen en marcha una serie de iniciativas rupturistas (por cierto, todas ellas bajo gobierno del PP):
--Plan Ardanza, enero de 1998.
--Declaración de Barcelona, julio de 1998.
--El Pacto de Estella y la tregua de ETA, septiembre de 1998. El Plan Ibarretxe.
Pero sería un grave error de perspectiva no considerar que existan otra serie de factores contextuales o estructurales que propiciaban una reflexión sobre el Estado Autonómico a los 25 años de haberse formulado, no olvidemos, que sin saber exactamente cuál sería su resultado final.
Citaré algunos de estos factores que a mi entender justifican por sí mismos la apertura de esta reflexión
* La globalización y sus efectos sobre las estructuras políticas. Probablemente aquí encontremos algunos de los elementos del debate actual, sobre la competencia exclusiva del Estado con la base de la planificación económica; el sistema de financiación y la localización/deslocalización empresarial. La respuesta al fenómeno de la inmigración, etc.
* La adhesión de España a la Unión Europea y su influencia en el reparto competencial.
* La acción abusiva (sobre todo en la última legislatura del Gobierno de Aznar), del Gobierno del Estado de utilizar la legislación básica produciendo un efecto de baja calidad autonómica o de asfixia económica.
*La fuerte descentralización realizada a lo largo de los últimos años no ha ido acompañada del desarrollo paralelo de instrumentos de cooperación (existentes en todos los Estados federales).
V.- EL PACTO COMO SOLUCION
Desde esta perspectiva parece razonable concluir que no estamos en condiciones de producir una “solución definitiva sino que lo que procede es alcanzar un acuerdo, en la única dirección posible, la de permitir la coexistencia, un acuerdo como el que se alcanzó hace 30 años con la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
Como ha afirmado Pérez Royo “El Estado autonómico se ha construido mediante enfrentamientos muy profundos que se acabaron canalizando a través de pactos de naturaleza política negociados de buena fe, que, en ningún momento sacralizaron el texto constitucional y lo convirtieron en un obstáculo para alcanzar un acuerdo”
Ese pacto es el que se ha alcanzado con la nueva oleada de Reformas estatutarias, y que se plasma, sobre todo en los Estatutos de Autonomía de Cataluña y de Andalucía donde la diferencia está donde debe estar: en como cada comunidad siente su identidad, como la quiere desarrollar y en como la expresa simbólicamente. Es la renovación del pacto constituyente incorporando la experiencia de treinta años de desarrollo del Estado autonómico y las transformaciones sociales y políticas acaecidas desde entonces. Es como decía Gracian en la cita con la que inicio este articulo, poner toda nuestra capacidad para unir.
